李国新：“十三五”时期现代公共文化服务体系建设的重点任务（图）

采访时间：2016年6月5日

初稿时间：2016年6月12日

定稿时间：2016年7月12日

构建现代公共文化服务体系是国家的一项重要战略举措，是保障群众文化权益、丰富群众文化生活，提高全民族文化素质的重要抓手。公共图书馆作为公共文化设施的重要组成部分，对于公共文化服务体系构建有着非常重要的意义。面对这样的发展背景，图书馆应该怎么办？怎样才能不负时代给予我们的重托？带着这样的问题，我们于2016年6月5日在赤峰市举办的“现代公共文化服务体系建设论坛”期间采访了北京大学信息管理系李国新教授。

一、推进基本公共文化服务标准化均等化

刘锦山：李老师，您好！公共文化服务体系的建设对于保障群众基本文化权益，丰富群众文化生活，有着非常重要的意义。但是，在公共文化产品及服务供给方面，我国存在着区域发展不平衡问题，其中最为典型的不平衡就是西部、中部与东部之间的差异，即便在经济、文化比较发达的东部地区内部仍然存在着地区之间的不平衡问题，此外还有城乡之间的差别，沿边地区与内地之间的差距等等。面对这种情况，国家提出了公共文化服务标准化均等化的应对战略和措施。请您首先向读者朋友谈谈这方面的情况。

李国新：谢谢刘总和e线图情。整个“十三五”时期我们国家公共文化服务体系建设的首要任务就是推进标准化、均等化。标准化、均等化不是并列关系，公共文化服务核心是均等化，就是普遍均等，惠及全民，让文化的阳光普照到每一个人，这是公共文化服务的终极目标。那么怎么样达到这个目标？现在形成了一个基本思路就是以公共文化服务的标准化来促进均等化，所以标准化是手段，是途径，均等化是目标。这是关于标准化和均等化的关系。中宣部部长刘奇葆曾经在一次会议上说过一句话，他说“十三五”时期公共文化服务体系建设的主攻方向是标准化、均等化，也就是“十三五”时期现代公共文化服务体系建设的“纲”是标准化、均等化。因此，我们首先要理解标准化、均等化在整个公共文化服务体系建设当中的地位和作用。

为什么现在特别提出了标准化、均等化？是因为我们国家目前的公共文化服务体系建设存在着严重的不均衡。这种不均衡在2015年年初中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中，概括为三个不均衡，第一，城乡不均衡，城乡的公共文化的总量不均衡，质量不均衡。第二，地域不均衡，从全国来看有东中西，好中差，每一个地方实际上也有这种问题，即便是经济最发达的地区，现在也存在不均衡。第三，人群不均衡，主要是一些特殊群体的公共文化服务保障做得还不到位。比较典型的例子，伴随着城镇化进程而产生的农民工，全国有两亿七千万左右，与农民工相伴而生的农村留守妇女、留守儿童有一亿一千万人以上，这是目前一个严重的薄弱环节。

改革开放以来，我国经济社会在快速发展，纵向来看，每一个地区的发展都很快，但是放眼全国，东中西的差距，地域发展不平衡现象没有缩小，相对差距还在拉大，这是一个总体的判断。为什么会拉大？你发展别人也在发展，你的发展没有跨越式、没有超前，那就还是在落后。因此，“十三五”现在目标非常明确，补短板，首要任务把短板补上来，这样求得均衡发展、协调发展。“十三五”时期发展的新理念有五个关键词：第一个是创新，第二个是协调，协调发展实际上就是解决不均衡问题。我们可以看一些数据，就可以体会到这种不均衡。目前全国文化事业费，东部九个省占了百分之四十四点多，将近百分之四十五，中部十个省百分之二十四，西部十二个省百分之三十一。公共文化服务的重点、难点在基层，但实际上现在基层得到经费少，县及县以下，不到百分之五十，经费还是集中在大城市。北京、上海现在人均一年文化事业费120多元，中部一些人口大省，如河南、河北、安徽、江西人均十多元，不到二十元，是北京、上海的零头。我们国家从“六五”开始，搞县县有图书馆、县县有文化馆、乡乡有文化站，到今天，“十三五”了，全国还有130个左右的县级行政区划没有图书馆，还有550多个县级公共图书馆、700多个县级文化馆，建筑面积少于800平方米。少于800平方米是什么概念呢？国家标准现在最低标准就是800平方米，没有达到最低国家标准。看着这些数字，就更能体会到发展的不均衡。

刘锦山：李老师，确实如您谈到的那样，发展不平衡是我国公共文化服务体系建设过程中面临的严重问题。面对这样的现实情况，我们应该怎么办？您前面谈到，“十三五”期间的一个重要任务就是补短板，面对这样的短板怎么办？怎么来解决？

李国新：现在形成的一个基本的破解问题的思路，就是要建立基本公共文化服务标准体系，以标准化促进均等化。首先政府主导建立标准体系，通过标准体系，把一些重要指标固定下来，向全社会公开，等于政府向全社会、向老百姓做了承诺，让全体人员来监督政府，来落实这个标准，这就是基本思路。对于各级政府制订标准体系，中央有一个总的原则性要求，很宏观。在这个总的要求中，最核心的一句话是，“要明确国家基本公共文化服务的内容、种类、数量、水平。”最后八个字是核心。现在从中央到地方制订标准体系，要解决的核心问题就是公共文化服务什么内容，什么种类，什么数量，什么水平。这些问题明确了之后，应该具备什么条件，各级政府应该履行什么责任，不要再拍脑袋了，不要再主要依靠主要领导人个人的思想觉悟、个人的认知水平了，摆脱这种状况，走出这个怪圈，算账，看标准。算账，看标准就会使公共文化服务的保障能够逐步科学化、规范化，这就是基本思路。

在这个基本思路之下，找到了一个实现的路径，就是从中央政府到地方政府制订标准体系。中央政府制订“国家基本公共文化服务指导标准”，这个指导标准作为2015年初中办、国办《关于加强构建现代公共文化服务体系意见》的附件，大众媒体都公开发布了，我想大家可能都已经看到了。国家这个指导标准，三大类，十四项，二十二条。国家指导标准发挥什么作用？它明确了我们国家目前经济社会发展阶段，基本公共文化服务的内容和种类，国家标准主要解决内容和种类，什么内容，什么种类，这三大类，十四项，二十二条，就是解决这个问题。这对于我们国家来说，这就是各级政府公共文化服务的保障的一个底线。公共文化服务保基本、促公平、兜底线，这就是底线。底线什么意思？从理论上说，今天一个人只要是中华人民共和国的公民，政府就有责任、有义务保障他能够享受到这样一些基本公共文化服务，当然享受不享受那是公民自己的权利，无论哪一级政府也不能要求所有人都得进图书馆，所有人都得进文化馆，然而政府的责任就是把底线兜住，这是中央政府要干的事情。

所谓标准体系不是一个标准，按照顶层设计，在中央政府这个指导标准颁布之后，全国三十二个省市自治区，包括新疆生产建设兵团，省级人民政府都要颁布本省的基本公共文化服务的实施意见和实施标准，就是落实中办、国办2015二号文件里的实施意见和实施标准，每一个省级政府都得颁布，这是中央的统一要求。到现在为止，全国三十二个省级政府都已经颁布了。例如，2016年3月24日，内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅发布了《内蒙古自治区关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，作为附件，也正式公布了内蒙古自治区的基本公共文化服务实施标准。这就是内蒙古党委、政府向内蒙古人民的一个承诺，它是对中央的意见和指导标准的一个细化、具体化。“十三五”时期内蒙古的公共文化服务做到什么程度，最低限度就是自治区党委政府发布的这个意见和标准。这样，公共图书馆到底买多少书，现在不要拍脑袋了，落实党委政府的承诺，算账就可以了。这就是省级政府根据国家指导标准制订与当地经济社会发展水平相适应的，具有地方特色的实施标准和实施方案，省级政府都得做，地市级政府中央没有统一要求，可做，当然可以不做。据现状来看，现在地市级政府做的很多，特别是经济发达地区，地市级政府也根据当地的情况做出了本地区的实施意见和标准。总的来说，省级政府的意见和标准不能低于国家的标准，只能高不能低，地市级的标准只能高于国家的和省级的，不能低，就是每一级可以提高，不能降低，国家标准是兜底线的，是最低标准。

地方性的实施意见与实施标准主要解决什么问题呢？主要解决数量和水平。国家标准内容、种类有了，内容、种类到了某个地方，什么数量、什么水平，地方标准得落实下来。因此，中央指导标准和地方实施标准加起来，最终就落实“内容、种类、数量、水平”这八个字。这次标准体系的落实，中央也有明确的要求，以县为单位推进落实，所以标准落实的第一责任主体是县级政府。同时也强调这个标准不是一成不变的，要建立动态调整机制，随着经济社会的发展，这个标准要逐渐提高。十七届六中全会那个年代，2011年，那个时候我们国家公共文化服务的主要任务是什么？简单地概括叫六大任务：主要解决老百姓读书、看报、听广播、看电视、参加公共文化活动、进行公共文化鉴赏这六个任务。到2015年，我们颁布国家基本公共文化服务指导标准，动态调整了，由六大任务变成了三大类，十四项，二十二条。这就是一个动态调整。现在这个指导标准管到2020年，2020年以后还得调整，所以动态调整机制要建立起来。这就是标准体系。

“十三五”时期，怎么样破解发展不均衡，怎么样来实现以标准化促进均等化，总体的思路就是这些，建立标准体系。应该说现在顶层设计、中层设计都已经做完了，下面就是落实的事情了。落实有没有难度？当然有。由设计完成到最终落地还有一个过程，还需要我们付出艰苦的努力。就公共文化服务体系建设来说，现在有了尚方宝剑，有了依据，有了顶层政策，现在特别强调看齐意识，地方政府官员，或者地方文化行政管理部门的官员可以拿着中央文件，拿着省级党委政府的文件去和有关部门协调，这是依据。顶层设计是干什么的？就是给基层制造的“武器”。武器制造出来了，这个仗打赢打不赢说实在的顶层设计有时候也管不了，还得基层对武器运用的怎样。这是关于标准体系的问题。

“十三五”时期中央财政对于公共文化服务体系建设投入的重点现在也明确了。文化部“十三五”时期改革发展的规划纲要现在已经进入最后的研讨阶段，很快就会公布。其中关于促进均衡发展的一些重要的措施，比如，中央财政要重点支持中西部1465个县级图书馆、文化馆新建、改建、扩建，中央政府要支持92个已经开工的地市级公共文化馆、图书馆、博物馆的建设，中央财政要建立专项资金补助基层文化服务中心的设施建设、设备购置、添置和更新，特别明确提出来要加强边境县公共文化服务设施建设，要实现边境地区公共数字文化网络全覆盖。边境地区的文化安全现在已经引起高度重视，因为我们这几年也发现了一个现象，许多边境地区，两国接壤的地区，中华人民共和国境内，我们的老百姓看不到自己的电视，听不到自己的广播，看的听的都是对方的，长此以往是非常危险的。所以在“十三五”，边境地区的问题要提高到维护国家文化安全的角度来解决。“十三五”时期边境县公共文化服务设施全覆盖。这是中央财政促进均衡发展的一些举措。这些举措实际上给地方的公共文化服务体系建设提供了机遇，提供了平台。当然这些机遇，不一定一下子就掉到某个地区的头上，机会是给有准备的人准备着的。这就要求地方政府、地方文化行政主管部门未雨绸缪，早作规划，早作准备，有了准备，机会来了就能抓住。

经过“十一五”、“十二五”的持续建设，我们国家基本公共文化服务均衡发展出现了一些新的现象，新的变化，这些新变化是什么呢？到现在为止，从全国总体上来判断，公共文化服务体系建设发展最好的是东部，其次是西部，最差的是中部，所以东中西的格局发生了变化。现在公共文化服务的主要指标，全国排行垫底的不是西部了，是中部那些人口大省，比如河南，河北，安徽，江西等。什么原因呢？第一，“十一五”、“十二五”中央财政对西部有比较大的支持力度，西部上升很快，这是外在原因。第二，内在原因，中部不东不西，自身的发展实力比不上东部，国家扶持又比不上西部，再加上人口多，一个中部人口大省的人口比国外一个国家还多，总量可能不小，一人均，就垫了底了。中部人口大省就是中国的缩影，我们中国在世界上的状况就跟中部地区在中国是一样的，总量不小，经济总量世界第二，一人均，就排在全世界最后，所以这就是这几年经过“十一五”、“十二五”持续建设，我们国家公共文化服务体系总体格局发生的一个变化。因为有这个变化，所以我们就得有应对之策，不能西部刚拉上来，中部又掉下去了，现在就已经出现了中部洼地、中部塌陷的现象，一方面经济在中部崛起，另一方面公共文化服务中部在塌陷，这不行。

因此，“十三五”促进均衡发展，从总体上来说还有一个重要任务，那就是要解决中部的问题，特别是中部人口大省，国家政策当然需要适当调整了，总体上在资金、资源扶持政策要做一些调整，要促进中部地区，特别是中部人口大省公共文化服务跟全国均衡发展。所以“十三五”，国家还得腾出点手来解决一下中部的问题。

二、加快贫困地区公共文化服务体系建设

刘锦山：李老师，贫困地区公共文化服务体系建设也是很重要的问题。我们知道，“十三五”时期我国要全面建设小康社会，中央宣布2020年之前贫困地区全部摘帽，在这样的背景下，现在的贫困地区公共文化服务体系建设如何推进？

李国新：贫困地区公共文化服务体系建设是“十三五”重点中的重点。您刚才也提到了，“十三五”我们国家最核心的一个任务就是全面建设小康社会，全面建设小康社会到“十三五”进入了决胜阶段，决胜阶段扶贫工作的重点任务是什么？习近平总书记说三大任务，第一要务叫发展经济，不发展经济要解决贫困，那不可能。第二，根本之策是教育优先，贫困地区教育要优先发展，不能让贫困代际相传。第三，基本保障，基本保障是什么呢，提高农村公共服务体系建设的水平。农村为什么会落后，基本公共服务上不去，与城市比，城市这个设施，那个保障都有，到了农村什么都没有。基本公共服务体系，就包括了公共文化。所以就整个文化改革发展来说，“十三五”时期，贫困地区公共文化服务体系建设重中之重。整个“十三五”我们国家公共文化服务体系建设最艰巨、最繁重的任务在贫困地区。

怎么解决贫困地区的问题？2015年底，中央七部委出了一个专项规划，叫做“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要。2015年后半年，为了编制贫困地区“十三五”规划发展纲要，文化部组织了三个调研组，分散到全国贫困地区进行调研，一个在湖南湘西，一个在重庆，还有一组就在内蒙古赤峰，这个组就是我带队来的，当时我们去了巴林右旗和林西县，这两个旗县对于我们国家制订“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要做出了重要贡献。规划纲要最后形成了许多政策措施就是我们调研过程中发现的问题，很有针对性。“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要提出的总体目标，就是到2020年，要让贫困地区公共文化服务能力跟水平明显改善，明显改善的具体要求是什么？基本公共文化服务主要指标接近全国平均水平，最初起草文件的时候用的是“达到”，后来在正式发布前把“达到”改成了“接近”，意思是话不要说得太满，留点余地。虽然“达到”改成“接近”，但是奋斗目标没有变，还是“达到”，争取要全面“达到”。达到平均水平就从根本上扭转了贫困地区和经济发达地区公共文化服务体系建设相对差距扩大的这种态势。扭转这个态势，就是目标。

这里所说的贫困地区指什么？现在也明确了，中央财政就解决十四个集中连片贫困地区和国家扶贫开发工作重点县，全国一共839个县，这是中央财政解决的问题，省级贫困县主要省级财政去解决。839个县，13000多个乡镇，将近15万个行政村，3亿2千万人口，占国土面积将近一半，这就是中央财政要重点解决的问题。那么贫困地区公共文化服务体系建设在“十三五”期间重点解决什么问题？

第一，设施。设施现在提的目标非常明确，到2020年，县级公共文化服务设施，839个贫困县县级公共文化服务设施全部要达到国家建设标准，国家建设标准是什么？图书馆有图书馆建设标准，文化馆有文化馆建设标准，乡镇文化站有乡镇文化站建设标准，这都是由国家发改委、国土资源部、财政部、住建部和文化部共同颁布的。中央财政支持，2020年消除县级公共文化服务设施空白点，没有图书馆、没有文化馆的，都得建起来；没有达到国家标准的县级公共文化服务设施全部要达标，达标就是改建、扩建，一共涉及全国721个县级图书馆和文化馆，这是设施建设的一个任务。第二个任务，对新情况、新问题怎么处理？因为这些年随着国家城镇化建设的加快，公共文化服务设施出现了一些新情况，过去我们提“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站，村村有文化室”，现在随着城镇化的加快，出现了许多空心村，那次我们在赤峰调研的时候，就看到了一个村，说过去有两千多人，现在就十来个老人，识文断字的，有点劳动能力的都出去打工去了，这就是新情况，这些村我们还需要不需要补设施？还需要不需要设施建设？再比如那次在内蒙古调研我们也发现了一个现象，农村幸福院，相邻的一些村的留守老人现在政府集中安置了，集中安置分散生活，农村幸福院没有公共文化服务设施配套，但这个地方又是人口聚居区，怎么办，这都是一些新情况。

所以关于设施建设，在规划纲要当中明确了几条，农牧民定居点，移民新区，城乡结合部，城镇新兴社区，农村中心村，怎么办？各地要提方案，因地制宜。现在中宣部启动了一个项目，叫做“百县万村综合文化服务中心示范点建设”，全国选择一百个县，一万个乡镇，中央财政投入支持建设综合文化服务中心，重点解决这些新情况、新问题。因此，在“十三五”时期设施建设，一方面是县级基本设施一定要全面达标，同时一些新问题、新现象，要有针对性地提出方案，像空心村就不需要再建了，而一些新兴的中心村，过去既不是行政村也不是自然村，随着经济社会的发展，随着交通的发展形成了人口聚居区，那就得考虑。所以公共文化服务设施建设现在明确，它是以人口聚居程度为第一依据，不是像过去简单的按行政区划或行政级别去配置。

贫困地区公共文化服务体系建设在“十三五”期间重点解决的第二个问题是广播电视与流动服务。现在农村特别是经济欠发达地区的农村，老百姓的公共文化享受最主要的途径还是广播电视，所以广播电视户户通是“十三五”的攻坚任务。“十二五”我们已经基本上做到了村村通，“十三五”要做到户户通。另外中央财政明确了，全国839个贫困县，要为每个县都配备流动文化服务车，要为每一个县级剧团配备流动舞台车。这些流动设施在服务功能上会有一些变化。最近几年，有许多公司研发出了一些新的流动服务设施，过去一说送书下乡，派个汽车拉点书下去了，一说送戏下乡，弄个汽车拉点人下去演戏，这当然都是传统的做法。现在出现了一种集成化、便捷式、多功能的流动文化服务设备，集成组装式，功能从读书看报到娱乐活动都有，设施都组装起来，体积很小，到了地方，半个小时全部展开，这是一种新型流动服务设施。农村集市、边贸口岸、边疆哨所这些地方，流动服务点要加强。过去我们的公共文化服务更多地注意了阵地建设、设施建设，对于一些流动服务没有给予高度的重视。现在看来，贫困地区有大量的人口稀疏地区，也有大量的边远山区，这些地区可能原本就不需要建设固定设施，这些地方的公共文化服务怎么解决？就是流动服务，所以要形成一个流动服务常态化的机制。国家公共文化服务保障法当中对设施体系也说的很清楚，阵地服务、流动服务和数字服务相辅相成。现在说设施体系，千万不要按照传统观点理解成就是盖房，流动服务同样需要设施，数字服务也需要设施，这是关于广播电视跟流动服务。

第三，服务内容与组织体系。服务内容总的要求就是到2020年全国所有的贫困县基本公共文化服务内容的各项指标都要达到国家指导标准和本省的实施标准。所以“十三五”时期国家基本公共文化服务指导标准和各省的实施标准都是非常重要的政策依据，到2020年都得达到，这是对内容的基本要求。贫困地区强调了特色化建设，一县一特色，一乡一品牌，一村一团队，这样的格局要形成。这就给地方文化行政部门提出了基本的工作思路。一般的公共文化服务要做到，同时抓特色、抓品牌。什么叫品牌？品牌就是持续时间长、参与公众多、社会影响大的活动，这叫品牌。要打造出这样的活动来。组织体系现在提得非常明确，到2020年全国三分之一的县要建立起公共图书馆和文化馆的总分馆体系。应该说这个标准现在看来有点滞后了，2016年中央深改组文化体制改革的重点任务之一，是全面推进图书馆和文化馆的总分馆制建设。按照这个精神来看，到2020年不是三分之一的问题了，可能贫困县基本可以做完，就是图书馆、文化馆建立总分馆体系。总分馆体系是一个什么事情？是组织体系。现在一个一个图书馆，一个一个文化馆都是设施孤岛，馆长把自己的四堵墙之内管好就行了，这是不行的。要建立组织体系，要把作为设施孤岛的公共文化服务设施变成一个公共文化的设施群、服务群。设施群、服务群靠什么来连接呢？靠组织体系，组织体系是什么呢？总分馆。这就是组织体系的要求。

第四个任务，数字文化服务。解决贫困地区公共文化服务体系建设的问题，数字化是一个非常重要的手段。我们现在一定要破除一个观念，什么呢？就是一说解决贫困地区的问题，就是盖房子、给人，要打破这个思维定势。将来我们的公共文化服务，特别是贫困地区、边远地区公共文化服务可能更多的需要靠数字服务，靠现代化的手段去覆盖。因此，整个“十三五”期间，贫困地区的问题要把数字化服务放到突出位置来考虑。关于数字服务，有这样几项明确的要求，首先要构建县域公共数字文化综合服务平台和区域性的综合管理平台。服务平台以县域、以县为单位去建设。什么叫综合性、一站式？就是各种公共文化服务整合到一个平台上来，老百姓不关心这个服务是图书馆提供的，那个服务是文化馆提供，不关心这个，他关心的是我想要的有没有，谁提供的后台去处理，这就叫综合性、一站式。管理平台区域还可以扩大。资源共享，共建共享，服务联动，怎么共享，怎么联动，得有平台能够看到，所以管理平台可能是以地区，当然也可以以县基础建立的。要把服务平台、管理平台建立起来。其次，对于贫困地区，数字资源建设在“十三五”会有许多项目，按照顶层设计是要依托重大公共文化数字工程，要开展地方特色的数字资源建设，要形成地方特色的文化资源库。重大数字文化工程像文化共享工程、数字图书馆推广工程这样一些项目还要持续地进行，当然方式、方法、路径都会有一些调整，这些工程现在的重点已经转向了资源建设。资源建设中央财政都是有钱的，现在全国每年文化共享工程的资源建设经费大约在一亿五到两亿。这一亿五到两亿哪去了？都分散到全国各地。贫困县一定得能够设计出来体现地方特色的这种资源建设项目，去参加竞争性评选去，不会因为你是贫困县，一摸脑袋就把钱给你了，这个时代已经结束了。得设计出来有特色的、传承地域文化的东西，国家会支持。依托重大公共数字文化工程开展有地方特色的资源建设项目，需要地方要动脑筋、想办法，设计项目，疏通渠道，找好路径，这件事情对于促进贫困地区公共数字文化服务体系建设意义重大。

贫困地区怎样把数字资源真正送到老百姓手里让大家用起来？结合贫困地区的实际，可能就得多种手段并用了，网络传输，硬盘固化，城市里不需要硬盘固化，农村可能就需要。光盘农村现在也还需要，手机下载是大量的，多种服务形式，最终的目的就是让公共数字文化资源真正能够进村入户到老百姓手里用起来。数字文化服务的总体要求，到2020年，贫困地区所有的县级公共文化服务机构基本具备数字资源提供能力和远程服务能力两个能力。我们做过调研，图书馆好一点，很多县级文化馆没有网站，一个公共文化机构连网站都没有，还谈什么数字资源提供能力，谈什么远程服务能力呢？！最基本的入口都没有，所以这个任务还是很艰巨的。现在就要求到2020年，县级公共文化服务机构都得有这两个能力。

第五个任务，乡土人才培养。现在许多基层公共文化服务效益不好，很多地方都反映乡镇文化站铁将军把门，为什么？原因是多方面的，其中重要的原因是人，设施有了，设备有了，资源有了，没有得力的人去管，一切都是零，所以人的问题，对于基层公共文化服务来说可能是第一位的。我们老说要把过去的“送”文化，变成“种”文化，什么叫“种”文化？在农村有留得下、用得上、靠得住、离不开的人，这才叫“种”文化。所以，“十三五”乡土人才培养，成为贫困地区公共文化服务体系建设的重点要务之一。怎么落实？从顶层设计，设计了一个叫“一员三能”提升工程，一员就是乡镇村的文化管理员，“三能”是要提升他们的三种能力，第一，政治素养；第二，专业技术；第三，管理能力。这样一些人真正地培养出来了，在农村能留得下、用得上、靠得住、离不开，农村的公共文化服务就有了基本的保障。同时提出，鼓励地方和艺术职业院校开展合作，开展基层文化干部的学历教育，这是北京市延庆区的一个成功的经验，希望全国能够推广。延庆是北京最远的一个县，以前一直是县，最近刚刚改成区，它与河北的北部接壤。在北京，延庆那个地方算贫困地区，它的公共文化服务人才培养创造了一种方式，叫村级文化组织员，组织员是怎么管理的？乡聘乡管村用，每一个村都有一个，由乡镇政府负责招聘，负责管理。延庆与县里的艺术职业学校合作，对招聘进来之后组织员进行中专学历培训，学制三年，三年之后就拿到中专学历。这件事情解决了一个什么问题？一方面现在许多基层的职业学校，尤其是地级、县级职业学校，生源严重缺乏，另外一方面大量的基层公共文化管理人员特别是乡镇村那一级，基本上没有专业水平的人员。两方面一联手，实现共赢。经过三年培训，大家掌握了一些基本的专业技能、专业理论、专业知识，这样就能够更安心地、更好地开展工作。组织员有了基本的学历，村级不需要太高的学历，中专足够。基层的职业学校，有了稳定的生源，这件事情希望各地能够借鉴、推广下去。另外，“十二五”期间实施的一些人才培训计划，“十三五”继续实施，比如，“三区”人才支持计划，这是一个国家专项，边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区，在“十三五”继续推进。每年国家要为“三区”培养一千五百名急需的文化工作者，这是国家层面的规划。所以，人才培养被纳入贫困地区公共文化服务体系建设的重要内容。

刘锦山：李老师，我们国家在扶贫工作方面一直有个机制，叫做对口帮扶，经济发达地区的省对口援助经济欠发达地区的省。过去的对口援助，文化、公共文化没有纳进来，从“十三五”开始省际对口援助，把公共文化服务体系建设的帮扶纳进来了。请您向读者朋友谈谈这方面的情况。

李国新：文化帮扶机制的建立，这是我国扶贫工作的一个重大进步。文化帮扶特别倡导经济发达地区要帮助贫困县实施公共文化发展的一县一策的帮扶计划，一县一策精准扶贫，要把它纳入规划。国家层面也要选派优秀的文化工作者，到山区、贫困地区、革命老区这些地方去提供公共文化服务。把公共文化服务体系这些内容纳入省际对口帮扶的范畴。

“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设的规划纲要所提出来的主要内容、主要任务就是这么多。怎么样保证这些任务能够如期完成，怎么样保证这个规划能够落地，这个文件设计了一个工作机制。这个工作机制我觉得地方党委政府、地方的文化行政主管部门的官员一定要准确把握，理解深，理解透，按照要求去做。工作机制是什么？第一步，要求贫困县文化行政部门要会同相关部门开展专项调查，调查什么呢？摸清底数，找出突出矛盾和问题，找出短板。找短板的依据什么呢？就是国家基本公共文化服务指导标准和各省党委政府的实施标准，这就是依据。对照依据找短板，先把问题找出来。找出问题来之后，得做第二件事情，对照标准逐项地测算服务与资源的缺口，列出清单，这是第二项工作。这两项工作做完了，地方文化行政主管部门和地方政府的事情算是告一段落。中央财政支持的时候不会因为是贫困县一摸脑袋就给钱，看贫困地区的规划明确不明确，明确了就资助。找不出短板，没有头绪，给钱也不知道往哪花，不会给了。总体要求就是前三年集中攻坚，后两年巩固提高，前三年啊，第一年一眨眼就过去了，“十三五”第一年马上就过去了。现在总体要求，前三年这个问题基本上要解决，后两年去巩固。而且说得非常明确，以县为单位去制订实施方案。要求各级党委政府把落实情况作为政府督查、督办的事项，作为政府考核的重要内容。全面扶贫攻坚嘛，习近平总书记说得非常清楚，得立军令状，全面扶贫就包括公共文化扶贫。

新的扶贫计划，就是精准扶贫。什么叫精准扶贫？先把短板找出来，需要的是什么，有针对性地去扶持。有些地方已经很好了，已经达标了，那“十三五”就不需要再去做了。应该说，对贫困地区来说，对贫困地区的公共文化服务来说，“十三五”时期，按我的理解，这是最后一次机会，为官一任，主政一方，地方的这件事情在基层官员手里，国家有政策有机会没抓住，那可能就是自己的失职。我们现在老说，跨越式发展需要机遇，什么叫机遇？这就是机遇。通俗地说，机遇就是大马路上的公共汽车，赶上这一波就赶上了，赶不上这一波，对不起，得等下一波。下一波什么时候来，下一波来不来，不知道，这就是机遇。对于贫困地区公共文化服务体系建设来说，按我的理解，“十三五”是最后的机遇，国家重点地、有针对性地扶持，到“十四五”可能不是这种路子了，可能要全面地去做，全面提升水平了。这就是工作机制。地方党委政府，特别是县级党委政府、县级文化行政主管部门一定得把工作机制搞清楚。把方案制订清楚，把清单列好，做好准备。

刘锦山：李老师，财政支持机制方面“十三五”期间有什么新的变化？

李国新：财政支持怎么支持？“十三五”期间，中央和省级财政通过转移支付资金给支持，这是一个大原则，转移支付。在“十三五”期间，转移支付在过去传统做法的基础上上增加了一个机制，什么机制呢？根据绩效考核实施奖励，。因此，“十三五”转移支付是两笔钱了。一笔钱，根据清单补短板。做得好奖励，正面激励。我们还得知道，从“十三五”开始要大规模压缩专项转移支付。什么叫专项转移支付？过去我们说这个钱是共享工程补助经费，那个钱是免费开放补助经费，那个钱是数字资源建设补助经费，是专项经费，而专项经费在我们国家的现行体制之下，通俗的说法就叫做买酱油的钱不能打醋。地方不是对这个措施很有意见吗？我这个地方不需要办这个事，你非给我钱要让我办，过去是有这个问题，地方没有自主权。所以现在“十三五”的转移支付从中央到省级，更多的是一般性转移支付。什么叫一般性转移支付？一笔资助钱给了地方，地方政府有更多的自主权，由过去更多的专项转移支付变成今后的一般转移支付，对于地方政府、对于地方公共文化服务，有机遇有挑战。机遇就是把清单弄好了，可能争取到更多的扶持经费；挑战就是没有明确的规划，没有明确的清单，地方政府就有权力不把这个钱用在这里。文化本来就是弱势部门，如果没有一个很好的方案，不梳理得很清楚，凭什么县委书记、县长就把钱划给文化部门呢？这就是人们常说的，有位先得有为。这就是国家财政资助体系的变化，并且也是挑战。过去转移之后，这笔钱就是共享工程的，地方不能乱花，花了要审计，现在这个要求取消了，这笔钱可以不花在这里。贫困地区文化领域需要适应这种财政体制的变化。

财政支持还有一个利好消息，就是明确了国家安排的公益性文化建设项目取消县以及县以下、集中连片特困地区地级市的资金配套政策。凡是中央安排这种公益性文化建设项目，不需要地方配套。比如说免费开放经费，过去对西部中央财政拿80%，地方配套20%，据我们调研有许多地方政府是不配套的，中央和地方商量时说地方要配套，那时没拿到钱地方一拍胸脯，能。等中央钱下来之后，地方没有配套，反正没钱，为什么贫困？贫困就是没钱嘛。没钱才需要中央支持，现在又让地方拿，拿不出来，所以有这种情况。现在中央政府也想明白了，贫困地区要支持，只要是中央开的项目，中央财政全包。因此，以后像这种免费开放经费的配套，中央全拿，这对于839个贫困县是利好消息。

还有最后一条就是与我刚才谈的财政转移支付方式转变密切相关。中央补助基层的公共文化服务专项资金可以按规定由县级财政会同文化部门统筹使用，要注意“统筹使用”这几个字，不是专款专用，是统筹使用。专款专用什么意思，不能动，打酱油的钱就得打酱油。现在是统筹，统筹就是可以在一个锅里搅稀饭了，不一定非得给某个单位，给别的单位也行，县级政府是有这个权力的。这就是财政扶持政策。

刘锦山：李老师，考虑上述新的变化，贫困地区的图书馆、文化馆和博物馆等公共文化服务机构及其上级文化行政主管部门在设计公共文化服务建设规划方案时，需要注意哪些问题？才能有利于获得国家的相关支持？

李国新：这个问题很重要。在设计贫困地区公共文化服务建设规划方案时，一定要注意体现精准扶贫的思想。“十三五”，即便对贫困地区，也不是大水漫灌，也不是千村一律，要找短板，找薄弱环节。从国家来说叫“一县一策”，对县可能是“一乡一策”、“一村一策”，甚至“一户一策”，得到这个程度。习近平总书记反复强调扶贫攻坚，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准，要深刻理解这个精神。贫困地区公共文化服务怎么就叫精准，我们做规划时，做了许多调研。在调研当中确实也发现了一些问题，比如本来是贫困地区，单纯地搞文化建设，就是送书送报，但是老百姓还没时间看。怎么样把公共文化服务与农民的致富紧密地结合起来，这就是需要认真研究的问题。对于公共文化服务而言，可能因地制宜的致富资源与服务的定制，这是我们要认真研究和探索的。不是说一个数字资源就是大家都适用。我们在贵州做调研的时候，碰到一个村，乡村旅游做得很好，几乎家家户户都有一个农家乐，一个民宿。这些地方公共文化服务需要什么资源？种植、养殖都不需要，可能需要什么呢？饭店怎么开，迎宾待客的仪礼是什么，需要这些东西。我们也调查问过，现在乡村旅游，不是像过去到农村都是大通铺、大土炕一睡，不行啊。连个抽水马桶都没有，还是过去农村茅厕也不行啊。这些理念怎么样灌输下去，迎宾待客怎么样来做，如果是这样的资源，我想可能就需要。我们在贵州和农民座谈，有个农民说的一句话对我真是很有启发，警醒很大。过去我们说好啊，为农民服务，面向基层。农村需要什么资源？种植、养殖、农村实用技术这些书、这些资源多送点，为农民服务。座谈的时候，人家一个农民说了一句话，他说你们以为我们现在还是看着书种地啊？现在有哪个农民看书种地？农技服务现在是点对点、手把手，我有了问题还用看书？一个电话农技服务就来了。你说我们给农民送种植、养殖的书有什么用？没有用啊。文化扶贫确实不能拍脑袋，精准扶贫需要深入了解农民真正需要什么。不把公共文化和农民致富进一步联系起来，就发挥不了作用。提高素养，提高道德，那是下一步的事情。

规划、精准扶贫首先要解决这个问题，然后怎么样培养乡土人才。一个村，特别是最基层的公共文化服务，设施重要不重要？不能说不重要，资源重要不重要？也不能说不重要，但是更重要的是人，一个文化能人，就可能把一个村的公共文化服务搞得轰轰烈烈。没有这个人，再好的资源，再好的设施，等于零，基本上等于零。这我们见得太多了。有些村没有政府的设施，没有政府的资源，就是有一个文化能人，他喜欢这个，他那个院子就是一个文化活动中心。所以乡土人才的培养要加强。我们都说，利用数字化手段解决贫困地区的问题，现在的农村，特别是留在农村的那些人，数字化资源下去了，远程服务能力有了，怎么样能够让大家享受到？留在农村的什么人？“三八六一九九”部队，其中的六一，小孩，一般来说现在小学都是乡镇寄宿制，一个星期回家一趟，剩下就是妇女老人，这些人特点是什么？基本上四十五岁以下的信息获取能力不用我们关心，现在玩手机玩得溜着呢，四十五岁以上的基本上是计算机盲，手里有没有智能手机，即使有，但是怎么上网不知道，没有基本的信息获取能力，这样数字资源可以发挥什么作用啊，一点用都没有。因此，在农村，在贫困地区现在留守妇女儿童老人第一步要解决大家基本信息获取能力的问题，得会上网。我们在基层做了许多调研，也问过大家，手里有智能手机愿意不愿意上网啊，大家说愿意啊，愿意为什么不学呢？“哎呀，不是不学，是没人教”，“怎么没人教，我们这办过班”，农民说“哎呀，你办那个班，要不就是我们在地里劳动的时候办，等我们有时间的时候又不办，再说有时候请来那个人讲，他讲课大学生可以听，给我们讲，我们听不懂。”这都是具体问题。

精准扶贫，就得在“精准”之上去做文章去，大做文章。整个“十三五”规划要求找短板，列清单。在这个过程中，一定要体现精准扶贫的思想。“十三五”已经不是全面开花、大水漫灌的时代了，许多事情我们已经做了。在找短板的过程中落实精准，要把落实精准扶贫思想作为制订方案、制订规划的一个重要指导原则。

三、推广县域图书馆、文化馆总分馆制建设

刘锦山：李老师，总分馆体系是构建现代公共文化服务体系的重要基础。我国公共图书馆的总分馆体系经过十余年的探索与实践，积累了丰富的经验，但也遇到了体制与机制方面的瓶颈，进一步发展需要面临着比较大的困难。这方面国家有关部门有哪些具体的考量和举措？

李国新：2016年中央深改组文化体制改革的重点任务就是要推广县域图书馆、文化馆的总分馆制，中央深改组的组长就是习近平总书记。现在文化部正在牵头起草《关于推广县域图书馆、文化馆总分馆制的实施意见》。这个实施意见很快就要进入审议程序，估计2016年后半年能够出台。这个文件出台之后，以县级图书馆、文化馆为中心，推广总分馆制建设，就要成为政府文化体制改革的一项重点任务，这不是图书馆、文化馆自己搞的一项业务活动，而是政府文化体制改革的一项任务。

2015年中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中，有一句话，以县级图书馆、文化馆为中心，推广总分馆制建设。因为写进中办、国办文件了，所以现在列入中央深改组的重点工作，就是对落实中办、国办意见的一些举措。现在政府层面要加深对图书馆、文化馆实现总分馆制的理解和认识。以前我们把总分馆作为一个业务问题，让局长、县长去了解总分馆，当时觉得没有这个必要，现在看来政府行政主管领导必须得了解了，因为这是政府文化改革的一项工作了。总分馆制的问题现在应该引起党委政府、文化行政主管部门主要负责人的关注了。

什么叫总分馆制？总分馆制的核心理念是，在一个合适的地域单元之内，把分散独立的图书馆、文化馆、文化站连接成一个组织体系。为什么要连接成组织体系呢？在这个体系中实现资源共建共享，服务上下联动，提高综合服务效益。简单地说，这就是总分馆制的核心思想。一个合适的地域单元，什么叫合适的地域单元？目前在中国就把合适的地域单元定位为县域。所以现在中央明确提出来，总分馆制以县级图书馆、文化馆为中心去推广，就是在县域之内构建总分馆体系。县与县怎么办？县与上面怎么办？就要构建中心馆总分馆制体系。在地级城市中，地级市馆是中心馆，要与所有的县级总分馆连接起来，这就变成了一个中心馆总分馆体系。总的来说，是要把一个个的设施孤岛，变成一个设施网络，形成服务体系。我们要注意，我们构建的是现代公共文化服务体系，核心是“体系”这两个字。在一个合适的地域单元——县域，把分散独立的设施最后联结成组织体系。只有形成组织体系了，才能够资源共建共享，服务才能上下联动，才能提高效能，这就是总分馆制。

总分馆制与过去独立的单馆相比有什么特征？首先得明确，总分馆是以设施体系为基础形成的服务体系，设施要形成体系，这是基础。在这个基础之上，最终形成的是一个服务体系，这是一个特征。第二，在中国，总分馆体系的实现方式是多样化的。现在国内图书馆里的总分馆有许多模式了：苏州模式、嘉兴模式、禅城模式等等，具体做法不完全一样。实现方式可以有所区别，但总的目标就是前面谈的，得把一个个独立分散的个体设施变成一个组织体系，得有资源共建共享、服务联动的这样一些举措。第三，总分馆制的核心是什么？核心就是要实现不同程度的人财物的统一管理。人财物的统一管理是一个手段，为什么要人财物统筹管理呢，为实现服务政策、服务质量的城乡一体，最终促进服务效能提高奠定基础。公共文化服务普遍均等，惠及全民，要解决城乡差别、地域差别与人群差别，怎么解决？优质公共资源下沉，增加基层的总量和质量。用什么方式解决？通过总分馆就可以让资源流动起来。总分馆体制做的好了，在一个地区甭管在什么地方，人们享受到的图书馆服务、文化馆服务的数量和质量大体均等，这就是总分馆制的目的。要达到这个目的，人财物要相对统一。当然目前在中国不同的地区，统一的程度可能不完全一样，因为我们现在的行政管理体制是分级管理，财政管理体制是分灶吃饭，分级管理、分灶吃饭与人财物统一是矛盾的，国家不会因为搞图书馆搞总分馆制、文化馆搞总分馆制，就改变财政体制，这是不可能的。只能去适应财政体制，在适应的过程中要有突破和创新。为什么总分馆制叫做体制、机制改革，这就是要突破现有的一些体制、机制。在什么程度上能够人财物统一，比如说图书馆的图书采购，是以县为单位统一，是以市为单位统一，还是以乡为单位统一，这个要根据当地的具体情况来做，但总的来说要走向统一，不要再分散地一个个来做。资源怎么样能够流动起来，以乡为单位流动，以县为单位流动，具体实现方式可以考虑，总的方向得让死资源动起来，所以总分馆制的核心，人财物的统一管理为手段，目标是服务政策、服务质量统一，这样提高服务效能。因此我们才说，总分馆本质上是公共文化服务机构的组织体制和运行机制的变革，所以它才成为中央深改组全面深化文化体制改革的重点任务。

为什么总分馆制不是一个业务问题，而是一个体制改革问题呢？道理就在这里。为什么要上升到政府层面去做这件事情呢？它是体制改革、机制改革的问题。前面谈了，总分馆是以设施体系为基础形成的服务体系，设施体系是一个基础，我们知道建设施，盖图书馆、盖文化馆，什么叫设施体系？做到什么程度就叫体系了？举一个发达国家的例子，美国克利夫兰公共图书馆的服务设施体系，克利夫兰在美国是一个中等城市了，两百多平方公里，四十万人，四十万人在美国就算中等城市了，这个城市图书馆的设施怎么建的？一个总馆，一个资源保障中心，二十八个分馆，三十五辆流动车。这就是它的设施体系。从这个城市任何一点出发，走个十分、十五分钟就有一个图书馆，这就叫老百姓身边的公共文化服务设施，这就叫体系化的设施。假如这个城市只有一个图书馆，这个图书馆建得再高大上，能把所有的人覆盖住？覆盖不住。公共文化设施就是要形成一个体系。我们现在这么一个说法，县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站，村村有文化室，这还谈不上是体系，谈不上设施体系，只是以行政区划为依据的一个设施配置。一个县一个图书馆、一个文化馆，能做到全覆盖吗？做不到。我们现在离设施体系化还差得很远。这也就是中国公共文化服务与发达国家相比重要的区别。单体设施高大上，中国现在全世界做得最好，我们省级图书馆盖到十万平方米以上，最大的十二万平方米，十万平方米以上的省级公共图书馆已经有了好几座，全世界只有中国有。单体设施，国家大剧院、国家博物馆，哪一个落后？哪一个都不落后。单点上我们是世界领先，但是要说体系，可能就排到后面去了，这就是我们现在的发展水平。但是公共文化服务不是要覆盖所有人吗？所以就讲究体系，这就是我们的努力方向。

有了设施体系是不是自动地服务体系就形成了？也不是。设施体系是基础，在设施体系的基础之上一定得通过一种组织机制把它连起来，这个组织机制就是总分馆。所以我们说，设施体系是基础，要形成服务体系，要靠组织体系去联结。国际上有一个很有名的口号，图书馆是一个组织体系而不是一座建筑，图书馆长是组织体系的管理者，不是那个建筑的管理者。市图书馆的馆长，面向的是全市图书馆事业的发展；县图书馆、文化馆的馆长，面对的是全县群众文化活动的发展，要着眼于组织体系，不是把自己的一亩三分地弄好就完事了。这就是单体设施与组织体系的重要区别。在组织体系中的总馆，就要承担规划布局、资源统筹、队伍培训、服务政策制订以及指导跟援助分馆的作用。一个通俗的说法，图书馆、文化馆总分馆体系的总馆，比如图书馆总馆，是图书馆的图书馆，文化馆体系中的县级中心文化馆，是文化馆的文化馆，这是它的重要功能。我们要理解这一点，总馆不仅仅是老百姓的图书馆，老百姓的文化馆，更多地要承担图书馆的图书馆，文化馆的文化馆，这就是体系。因此，组织体系支撑设施的互联互通。

刘锦山：现在是一个互联网时代，总分馆体系的建立离不开互联网的支撑。请您谈谈在构建总分馆体系过程中应该如何有效互联网的问题。

李国新：确实，今天还得树立一个理念，互联网络支撑网络服务体系。现在建立总分馆体系，如果还像过去完全靠单一的组织体系，没有互联网络那是不行的。整个设施体系强调的是固定设施、流动设施、数字平台相互补充。所以我们才强调要以县域为单位建设综合性一站式服务平台。有了这个服务平台，老百姓的公共文化服务，就可以由传统的政府配送，变成老百姓点单。有了互联网之后，要大力发展线上、线下相结合的群众文化活动。最近几年创造性的活动也很多，发展趋势也很好。将来这是一个很好的方向。未来的公共文化服务不单纯是阵地服务，也不单纯是互联网上的服务，这两个东西要结合起来，怎么结合？最近文化部全国公共文化发展中心正在搞全国广场舞大赛，这就是一个比较典型的线上线下结合的模式，首先线上，谁都可以把自己的广场舞传到线上来，传上来大家看，大家点，大家评；过一段以县为单位组织实体的比赛；再过一段，以地级城市为单位组织实体的比赛；最后在全国组织实体的比赛；线上线下结合。现在这个活动线上每天的点击量两百万人次。没有互联网，哪一个机构办的多大规模的活动能够吸引两百万人，吸引不到。这就体现出互联网的威力了。什么叫公共文化，群众参与，不是专业团队，不是专业演出，群众得广泛参与进来。就是因为有了互联网，一天两百万人在参与。浙江丽水搞乡村春晚，那个地方有传统，搞了十几年了，每年春节每一村都搞春晚。过去也就是一个村一个村地搞。2016年依托互联网，向全球二十一个国家和地区直播，通过互联网直播，为什么要在二十一个国家和地区直播？因为那个地方的国外华侨很多。华侨第一时间看到他村子里的演出了，效果非常好。没有互联网，一个村的一个文化活动怎么能走向全球二十一个国家和地区，线上线下结合？公共文化、图书馆服务部门要更多地动脑筋开展这种线上线下结合的这种活动。这是现在非常好的一个发展方向。所以总分馆还得靠互联网来支撑网络服务体系。

伴随着即将出台的关于图书馆、文化馆总分馆制建设这个重要的文件，总分馆制将会成为各级政府文化体制改革的一个重点任务。希望政府官员对于总分馆制有一个理解和认识，这样有助于推动当地图书馆、文化馆的总分馆制建设。

四、提高公共文化服务效能

刘锦山：李老师，服务效能也是现代公共文化服务体系建设过程中的一个重要问题，从您前面谈的内容可以看出，公共文化服务体系建设正在从数量增长阶段逐步向质量提升阶段发展，充实要素，丰富内涵，精准扶贫，都是新的历史阶段提出的要求，而服务效能则是对新的历史发展阶段发展成果的重要衡量指标。请您谈谈提升公共文化服务效能的问题。

李国新：我们国家公共文化服务发展水平如果与发达国家相比，一个重要的差距就是服务效能不高。设施建了很多，资源建了很多，没有发挥应有的作用。这也就是中央领导反复强调的管不好、用不好，发挥不了效能，这也是老百姓一般抨击的严重浪费、形象工程。如果服务效能不能在短时间内大幅度地、跨越式地提升，公共文化的可持续发展可能就要受到挑战了。我们的服务效能与国外相比差距的很大。图书馆有效持证读者占总人口的比例，是国际上评价图书馆服务效能的一个基本指标。美国做的最好68%，将近70%的美国人是图书馆的服务对象。亚洲日本做得最好，43%；中国，2014年底的数据是2.9%。现在全国三千多所县以上公共图书馆，五万多专职从业人员，国家每年投入120多个亿，用在13亿人身上，水平很低，但要是用在3000万人身上，水平就不低了，这就是效能问题。图书年平均外借次数发达国家这个指标一般都在2以上，平均图书馆的每一本藏书一年得转两圈。我们2014年底的数据0.59，中国公共图书馆的总藏量平均来看将近一半没人动。最近清华大学做的一项关于我们国家省市自治区公共文化服务投入产出效能指数研究，这个结论也很有点说服力。投入相对好，效能也相对好的省区不多，主要是经济发达地区；投入相对好，效能相对低的省区，主要是一些边疆少数民族地区，也有合理性。因为例如在新疆服务一个人的成本比在北京、上海服务一个人的成本肯定要高。所以，这些地区服务成本高有其合理性。但是，也不能说服务成本高效益一定低。投入相对差、效能也相对差的地区比较多。投入相对差、效能相对差和投入相对好、效能相对差的占了大部分，三分之二。总体上效能不高。当然，这种数据在细枝末节上较真是说不清楚的，但这种数据就是看趋势。如同国家统计局的数据一样，有人老质疑国家统计局里的数据有没有水分，水分肯定有，那种数据就看的就是趋势。从上述数据可以看到我们国家的总体效能。

面对这样一些问题，“十三五”怎么办？提高服务效能是构建现代公共文化服务体系的重点任务。怎么提高？一般来说提高效能，从官员到群众没有意见。但是，提高效能不是喊口号，不是说两句就能提升的。提高效能要解决制约效能提升的一些关键性要素，那些要素不解决来提高效能叫喊口号。按照国际国内公共文化服务发展基本规律，制约效能提升的关键性要素是什么我们要清楚。各地党委政府清楚，有针对性地分析自己当地情况，看看短板是什么，缺什么补什么，把制约性因素补上了，效能才能提高，否则，那真是喊口号。

根据国际国内基本经验，提升公共文化服务效能，可以从如下几个方面着手：

第一、内容建设。我们必须要知道公共文化服务是内容为王，不是设施为王。内容建设上不去，设施建设得越漂亮，浪费越大，建还不如不建。现在的问题就是有一些空心图书馆、空心文化馆。为什么空心呢？外表建得很漂亮，到里面一看什么都没有，什么都没有发挥什么作用呢？图书馆没有书，文化馆没活动，发挥什么作用呢？国际图书馆联合会发布过一个采购率标准，根据普遍的国际经验，图书馆要想可持续发展，资源保有量搞到一定程度才可。这是临界标准，达到这个标准，可以进入良性发展；达不到，所有的投入基本上都是浪费。公共文化就有这样的特点，不是今天投两百明天投三百就算增加了，达不到临界标准，两百是浪费，三百还是浪费，增加还不如不增加。比方说，服务十万人口，中等藏书规模是二十万册，每年新增两万册。到了这个标准就进入临界标准，可能进入良性发展，没到这个标准，把县长换来当图书馆馆长同样搞不好。这就是规律。我们专家学者相信规律，这规律也不是人为拍脑袋拍出来的，大样本的数据，历史的、现实的经验总结出来的。在日本，日本图书馆协会有标准，最小规模的公共图书馆藏书量是五万册，每年新增不低于总藏量的七分之一到八分之一，按这个标准衡量中国的图书馆，恐怕很多图书馆就不算图书馆。为什么要求五万册呢？不要以为图书馆有两千册书，每个人进来要把两千册书从头到尾看个遍。不是，进来可能就看两三册。所以，图书馆资源首先要求规模，然后要求结构。文化馆同样这个道理。不解决公共文化服务内容建设问题，没有内容保障，想提高服务效能——只能是喊口号。首先解决内容，特别是各级党委政府、文化行政主管部门要确立公共文化服务内容为王这样一个理念。

第二、要解决公共文化服务产品供给跟群众需求有效匹配、有效对接的问题。现在脱节现象也比较严重。政府辛辛苦苦送书下乡、送戏下乡，送下去之后，老百姓不领情不去看。为什么呢？老百姓想看的没送，送的老百姓不欢迎。我们在许多基层图书馆、农家书屋见到《朱光潜文集》，农民连朱光潜是谁都不知道，这就是典型的问题。现在内蒙古的彩云服务在全国影响很大，彩云服务就是把图书采购权交给老百姓。利用互联网把图书馆的读者数据库、新华书店的销售数据库连接起来，图书馆定一套规则，只要是图书馆读者，在书店看到一本书说好，现场办手续拿回去，一个月后还回图书馆来。为什么图书馆有那么多买回来没人看的书？买的老百姓不欢迎，把采购权交给老百姓。所以，内蒙古图书馆说现在一般图书的外借率是百分之百。按照传统图书馆理论，图书馆藏书百分之百的外借不可能，这是我们传统的图书馆理论。但实际上，通过这种创新我们达到了，颠覆了长期以来图书馆的基础理论。这些事情做得多，图书馆学概论也得重写。基层图书馆又不用承担保存功能，把采购权利交给老百姓有什么不行？我看可以。把地方文献保护好了，其他的不就是为老百姓服务嘛。公共文化服务以人民为中心，公共文化服务以老百姓的需求为出发点和落脚点不能是空话，要落到实际上。国内有人说我们不能这么做，这么做就破坏了图书馆的藏书体系，外国人就不这么做。这是不对的。

内蒙古彩云服务获得了美国图书馆协会2016年国际创新大奖。在我的印象中，中国此前获这个奖的有三个单位：第一个是东莞图书馆，第二个是中国图书馆学会做了五年的图书馆志愿者活动，第三个是同济大学的一个图书馆服务项目。2016年就是内蒙古的彩云服务。什么叫公共文化服务的中国创造？什么叫公共文化服务的中国道路？这就是。要解决公共文化服务跟老百姓对接的问题。什么叫创新？创新就是对过去的东西有突破。几百年图书馆教科书那么写的，现在不那么做了。当然也不是说所有的图书馆都那么做，国家图书馆这么做恐怕就不行。现在各地利用互联网发展点菜式服务，过去都是政府配送，配送就是政府意志，政府老是怕老百姓上当受骗，结果老百姓不欢迎。互联网起来之后，还有公共文化互动的网络众筹。什么叫公共文化服务的自我创造、自我表现、自我服务、自我教育，这就是典型的。在提高效能这件事情上，要想办法解决产品服务供给与群众需求对接的问题。包括贫困地区公共文化服务体系建设也是这样，虽然国家要下决心解决这个问题，最后还是大水漫灌，弄了很多僵尸产品、僵尸服务，这肯定不行。以上说的是解决服务效能的第二个问题。

第三、公共文化和科技深度融合，在今天，要提高效能没有跟科技深度融合是万万不行的。还有一个重要问题需要引起党委政府、文化行政主管部门的高度重视——基层公共文化队伍建设。现在中央要求每一个乡镇文化站要有一到两名有编制的工作人员，这从理论上说全国基本上都能做到。问题是在编不在岗、在岗不在任，基层公共文化服务这个队伍不专职、不专业、不专心。如果这个问题不解决，基层队伍还都是三不专，要把基层公共文化搞好不太可能。在基层公共文化队伍还有一个重要问题，我们对公共文化机构的领军人物的遴选、配置、任命现在存在着很多问题，简单的说是行政化现象比较严重。领军人物问题不解决，想把一个公共文化机构带好不可能。在实际调研中，见到的这种现象太多了。两个地方环境、条件差不多，就是馆长作为不作为，这两个公共文化服务机构的面貌就大不一样。基层队伍建设重中之重，有效突破口是领军人才队伍的建设。要解决基层公共文化问题，首先解决人的问题，突破口是领军人才，关键少数。我们得解决基层工作文化服务关键少数遴选任命的制度化问题。大量的事实证明，一个好馆长，就能把一个机构给带起来，所以这个问题要认真解决，提高效能这也是要重点突破的问题，

第四，最后还有一个问题就是评价激励机制。必须建立以效能为导向的评价激励机制。过去评价激励我们一直在做，各地都有，但是不是完全以效能为导向，那就不一定了。要提高效能，评价激励机制一定得向这个方向转移，因为评价激励机制就是一个指挥棒。什么是以效能为导向？体现出效能的指标要放到重要位置，重点考核。这个图书馆好，为什么好，有人说历史悠久一百年，一百年是祖先干的事，跟现在一点关系都没有；有人说馆藏丰富，一百万册，一百万册中百分之八十都是十年以前的书，用处也不大，所以导向一定要转换过来，就是要看服务效能。我给许多基层馆长讲课的时候，反复说这个问题，什么叫好馆长？首先把人气搞起来，公共服务文化机构没有人气，说自己搞得好，水平高，全都白搭。搞起人气，通俗的讲，就是要把利用率指标搞上去。各级公共文化服务机构管理者，也要把这个放到工作的重心上考虑。这就是激励机制。

五、加强公共文化服务法律体系建设

刘锦山：李老师，公共文化服务体系建设过程中，既有图书馆、文化馆从业务层面的实践和探索，还有以互联网技术为代表的技术层面的推动，同时还有各级政府提供的政策驱动，而立法驱动与保障无疑是力度最大、层次最深、波及面最广的驱动手段。近若干年来，从地方到中央，在公共文化服务体系建设方面的立法工作做了大量的工作。请您谈谈这方面的情况。

李国新：确实如此。公共文化法律体系的建设，党中央国务院从十七届六中全会之后高度重视，提出要加快公共文化建设，制订和完善公共文化保障等方面的法律，提高文化法制水平。十八届四中全会，讨论依法治国，提出了未来国家重点加强法制建设的七个领域，其中就包括文化领域，而且明确要求制订公共文化服务保障法，促进基本公共文化法律化、制度化，以法律手段来促进标准化、制度化。2015年初出台的《关于加快构建现代公共文化服务的意见》要求更明确。所以，从十七届六中全会以来，中央的部署是非常明确的，高度重视。

目前国家公共文化立法的主要进展是这样的，《博物馆条例》已经出台了，这是国务院行政法规，也是属于法律。目前正在全力推进的一个是《公共文化服务保障法》，公共文化服务保障法推进的速度最快，2014年初才启动，2016年6月已经进入了全国人大常委会的审议阶段。第一次审议已经结束了。按照我们国家现在的立法程序，国家的法律三审表决，审议三次，付诸表决，现在第一次已经审议完了。因此，如果顺利，公共文化服务保障法2016年之内可以出台，现在全国人大、中宣部、文化部已经开始部署公共文化服务保障法的宣传推广问题。一部国家的法律，用了两年多的时间快速推到了全国人大常委会审议，在新中国的立法史上也是前所未有的。一部国家立法搞个十几年、二十几年也是常有的事。一部《非物质文化遗产法》搞了十二年。《公共图书馆法》搞了多少年？2001年开始，到现在还没有进全国人大常委会。国家立法就是这样，特别漫长。像《公共文化服务保障法》的速度前所未有，为什么呢？第一，中央高度重视，第二，形势发展迫切需要。当然，下面的研究、保障、推进也非常有力。

公共文化服务保障法当中有些重要的条款，我简单介绍一下。国务院制订基本文化服务指导标准，省市自治区制订实施标准，写进法律，把我们现在的政策上升为法律，还要求县级以上人民政府根据国家的指导标准、省级人民政府的的实施标准制订本区域的服务目录，向老百姓公开，这是法律要求。在这部法律中，对于什么是公共文化服务设施做了规范，第九条就是重点说这个问题的。什么是公共文化设施，这一条到现在还有一些争议，如美术馆方面提出意见，美术馆为什么不能纳入公共文化设施？广播电视播出传出覆盖设施，这点也有争议，有专家说，广播电视的传输设施列入公共文化服务设施还有点道理，播出设施如电视台，每年那么多广告费收入，要列入公共文化服务设施说不过去。图书馆、文化馆、博物馆是写入宪法的公共文化设施，所以对图书馆、文化馆、博物馆没有任何争议。在这部法律中有一个新的思想，以后盖图书馆、盖博物馆，不能关起门来决定，要征求公众意见。为什么加上这一条？这些年来出现了一个问题，城市大规模的扩张，许多地方都把公共文化措施建到了新区。那些地方还形不成人流，形成人流是五年以后十年以后的事情，图书馆等文化设施在新区建起来了，建得很高大上，但是没有人。这是这几年的一个突出问题。要说有的地方党委政府不重视公共文化，投了大量的钱建设施；要说重视，那个地方五年以后才能形成人流，目前建在那里就是浪费。所以向社会征求意见，这是一个突破性的规定。新建、改建、扩建居民住宅区，按照规定要配套公共文化设施。这部法律出来以后，以后开发小区都得有公共文化设施，现在对于商业设施、学校是有要求的，对公共文化设施没有要求。以后任何一个开发商开发小区，公共文化设施必须有配套设施，这是新规定。拆除怎么办？要求地方政府，要坚持先建设后拆除，至少是边建设边拆除，不能先拆后建。现在很多地方都是先拆后建，现在的要求是先建后拆，至少是拆除和建设同时进行。写进法律不执行就是违法了，违法就有公益诉讼，法律与政策，法律约束力更强。政府拨款也写进法律，县以上的人民政府都得购买公共文化服务。少数民族地区的公共文化服务，首先强调优秀公共文化产品在民族地区的传播，其次鼓励和扶持民族文化和产品的创作与生产。中华民族的优秀文化产品要在民族地区传播，这是公共文化服务的首要任务。公共文化要建立资金使用的公告制度，近期就要开始。这是关于公共文化服务保障法。

现在《公共文化服务保障法》正在进一步公开征求意见。按照立法要求，对于任何一条意见都要认真研究，要给出处理意见，不是征求之后就没事了。公共文化服务保障法把许多现行政策法律化了。现行政策法律化听着不新鲜，但是把政策法律化之后约束力强了。此外，像设施建设征求老百姓意见，建立实施基本服务标准制度、目录制度，新建小区要配套公共文化服务设施，这些都不是小事情。

刘锦山：公共图书馆的立法工作一直是图书馆界同仁非常关心的问题。请您向大家介绍一下公共图书馆立法工作的推进状况。

李国新：图书馆立法启动比较早，2001年就启动了。按我的说法就是公共图书馆法属于醒得早起得晚。现在《公共图书馆法》还在国务院法制办手里，还没到到全国人大常委会。现在的工作目标是争取在2016年底之前将法律草案由国务院法制办提交到全国人大常委会。提交到全国人大还有调研、进一步征求意见的过程。这样，《公共图书馆法》在本届人大任期内出台的可能性不大了，尽管在本届人大的立法规划里公共图书馆法是一类法案。

公共图书馆法现在也已经公开征求意见了。这部法律草案有一些争议，征求意见已经结束了，现在正在修改完善。争议主要内容有如下几个方面：首先最大的争议就是什么是公共图书馆。公共图书馆立法，首先要解决什么是公共图书馆，法律要给公共图书馆界定一下。这个界定虽然是法律界定，但是影响非常大。什么是公共图书馆？现在是这么写的——“是指以提供阅读服务为主要目的，收集、整理、保存、研究和传播文献信息，向公众开放，并经依法登记的非营利组织，包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆。”对这一条款的争议有两点。第一，业界提的很多，到现在还提公共图书馆以提供阅读服务为主要目的，公共图书馆的服务范围早已拓展了很多了，这样定义限制了图书馆的发展。第二，最大的争议是“非营利组织”这几个字。中心词是非营利组织，紧缩一下，公共图书馆是非营利组织。把公共图书馆界定为非营利组织在全世界是第一次。什么叫非营利组织？非营利组织在国外也叫非政府组织，NGO,图书馆在我国是由政府主办的，怎么叫非政府组织？按照这个界定，目前的公共图书馆包括两类，一类是政府设的，一类是公民、法人、其他组织设的，简单说是民营图书馆。理论上没有问题的，但是下面的许多规定就有问题了。公共图书馆按照界定这两类都得覆盖，但对这两类图书馆政府承担的责任是不一样的。比如法律现在规定了，公共图书馆应该具备一些条件，按照这些条件中国估计一所民营图书馆也不会有，不符合条件嘛。哪一个民营图书馆能有和规模功能相适应的专业工作人员？哪一个民营图书馆有稳定的运营经费？都是达不到的，达不到就不是民营图书馆。这个地方没有区分政府办的图书馆和民营图书馆，逻辑关系没有理清。再比如，按照规定，公共图书馆包括政府办的和民营的，政府办图书馆要建设在政府划拨的土地上，政府能给民营图书馆划拨土地吗？这都是问题。

其次，对于法律中涉及图书馆业务的具体条款争议比较大。比如，第二十条文献信息资源的收集途径争议也很大。第二十条是这样规定的：“公共图书馆应当根据办馆宗旨和服务对象的需求，通过以下途径收集文献信息资源：（一）采购；（二）接受呈缴；（三）接受捐赠；（四）其他合法方式。”对上述条款，有专家就提出来，现在收集文献不限于这些途径，图书馆之间的交换是一个重要的途径，实际上公共图书馆收集文献的方式也用不着法律来罗列。

第二十一条是这样写的，“公共图书馆收集文献信息资源不得入藏来源不明或者来源不合法的文献信息资源。”这条大家也提出不少意见。从理论上说，公共图书馆收集的文献没有来源不明的东西，采购、捐赠、或者在旧市场买的，反正直接来源都是明的，要说间接来源是哪里的，图书馆也用不着管那些。“来源不合法”，实际问题就多了。原则上来说，图书馆收藏什么政府似乎不应该加以限制，可以限制提供，但不能限制收藏。今天认为不能公开的，可能过十年、八年可能就可以公开了。图书馆承担的是保存文献的历史责任，要是以一时一地的价值观念去判断文献是否合法可能要出问题。特别是我们中国，1949年以后经历过这么多的正反面的运动和教训。基本理念应该是图书馆收藏文献放开，提供文献可以限制。任何一个执政党和任何一个时代，总是有些文献是不能提供的，或者要限制提供的，但收藏文献不能限制。

第二十五条：“国家对公共图书馆馆藏中失去使用价值的文献信息资源建立处置制度，具体办法由国务院文化主管部门制定。”这一条大家也是觉得管的太多了，图书馆对于失去价值文献的处置是个业务问题，每一个图书馆都有剔旧原则，图书馆有个零增长理论，就是图书馆的总馆藏规模应该维持在零增长，增长一部分就要剔除一部分，剔除什么？要根据图书馆的性质和功能、藏书体系来决定，这是图书馆的业务问题，业务问题还需要国务院行政主管部门来制订办法，这就是典型的政府管的太多了。

再次，对于休假伦理方面的条款争议比较大。第三十五条：“……。公共图书馆在国家法定节假日、公休日应当开放。”这一条中公共图书馆在国家节假日和公休日应当开放，争议也很大。我们在2008年立法研究很长时间，最后得出的结论就是，公共图书馆在国家节假日和公休日应有开放时间，这个表述是正确的。法律上的“应当”是什么意思，就是必须做。中国公共图书馆365天开放这件事情可能现在走到头了，要调整。全世界没有任何一个国家的公共图书馆是365天开放的。现在的问题很多，一是公共图书馆是提供基本公共服务的，大年初一有没有人来看书，我们不能说一个没有，如果三五八个人，我们基本服务是否要提供？因为开馆后灯光、水电都要提供，这些都是投入。还有图书馆馆员本身从业权利的保障。按照我们国家现行规定，法定节假日是三倍工资，实际上大多是不能落实的。即便是落实了，这里还有一个休假伦理的问题，这是更高层面的问题，为什么国家有公休日和法定节假日，这就是说大家都休息，家庭和亲人团聚就有时间，这叫休假伦理。春节都要加班，给三倍工资，经济上补偿了，但是剥夺了享受天伦之乐的权利。国外图书馆节假日也开放，但是排班往往跨越周期很长，保证每一个馆员在每一个法定节假日都有休息的时间。从事图书馆职业像其他职业每个周末休息是不可能的，节假日必须开放，但是也不能说每一个公休日都不能休息，剥夺了休假伦理权利是不可以的。这做起来非常复杂。我们做了好多年的研究，得出了一个基本的结论，就是在法定节假日和公休日应有开放时间，不能春节放假七天就关七天门，那不行，可以开2到3天，在周末两天也不可以都关门，至少也得开一天，这叫应有开放时间。应当开放的含义是说必须开放，我们现在许多公共图书馆就是这么做的，我觉得这可能要调整。365天开放在中国特定的历史时期，确实发挥了特定的作用，促进改变了我们的服务理念和方式。现在已经完成了这个历史任务，要回归常态和符合规律。

最后，还有一些遗留的问题，如怎么样能落实保障公民利用图书馆权利的条款，怎么样体现公共图书馆法定职能，关于总分馆制在法律中怎么样来进一步的强化，怎么样通过公共图书馆法来完善我们国家的出版物呈缴制度等等。所以公共图书馆法征求意见稿争议还不小，现在国务院法制办正在汇总，做进一步的修改。修改完之后，法制办提交人大常委会，人大常委会还要组织论证和提意见，还要组织修改，所以修改的空间还是很大。

这就是公共图书馆法主要的一些情况。总的来说，目前我们国家公共文化立法重点推进的主要是这两部法律，一个是公共文化服务保障法，胜利在望，一个是公共图书馆法正在全力的推进。我们希望“十三五”时期能够把文化馆条例的制订列入立法规划，因为在公共文化里面，最薄弱就是文化馆，文化馆连一个可行的管理办法都没有，现有的一个管理办法是1992年制订的，内容基本上没有用了，文化馆确实处于无章可依的阶段，所以希望“十三五”时期能够把文化馆条例的制订列入立法规划。

经过改革开放三十多年，特别最近十几年公共文化服务体系建设，我们所取得的一个重要成就，就是彻底改变了公共文化服务全面落后于发达国家的状况，这是这些年的最大变化。当然还有很多方面和发达国家比还有很大的差距，特别是贫困地区公共文化服务体系建设问题。按照我的看法，“十三五”时期仍然是中国公共文化服务体系建设快速发展时期，因此，“十三五”期间，公共文化服务体系建设还有很多机遇和挑战，图书馆、文化馆、博物馆一定要在“十三五”期间抓住机遇，乘势而上，创造更多的中国经验，取得更大的成就。